落实十九大精神 加快推动国家资历框架建设

国家督学、教育部学位与研究生教育发展中心主任 王立生

　　党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。发展的不平衡不充分，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

　　习近平总书记指出，“中国改革已进入攻坚期和深水期，需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头”。“改革要注重顶层设计，系统性改革”。要努力“推动国家治理体系和治理能力现代化。建设教育强国、科技强国和人力资源强国”。

　　在中国共产党的坚强领导下，建国以来，我国教育事业从小到大。改革开放以来，我国各级各类教育由弱变强。党的十八大以来，我国教育事业实现了跨越式发展，取得了令世界瞩目的辉煌成就，教育发展总体水平已经进入世界中上行列。刚刚闭幕的党的十九大为我国教育事业率先实现现代化，建设世界教育强国指明了方向。

　　我们也要清醒地看到，我国教育现阶段的发展与党中央提出的建设教育强国、人力资源强国，实现教育现代化、建设创新型国家、实现国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标还有相当的距离。我国教育体系内部、教育与行业之间、中国教育与他国教育之间，还存在诸多“不平衡不充分”的问题，在一些重要领域甚至还存在明显的“短板”。

　　比如，我国教育体系内部各级各类教育之间立交桥尚不完备；国民教育整体质量保障体系尚待健全；教育育人标准与行业用人标准尚未对接；我国与别国在资历互认的理念和能力上还存在差距；以学生为本，服务学生成长成才的学习成果可积累可携带可转移可认可的体制机制尚未建立；集知识学习、技能培训、校内学习、校外学习、正式学习与非正式学习的学习成果于一体的终身学习社会建设还有很大的努力空间，等等。

　　这些问题的长期存在已经成为我国建设人力资源强国，实现教育现代化和国家人才治理体系、治理能力现代化的重要障碍。加快“国家资历框架”建设是推动这些问题解决的突破口和有效抓手。

　　“国家资历框架（Qualifications Framework）”是国家根据一定的标准和定义，将公民个人在任何时间和地点，通过规范的任何方式获得的知识、技能按层级分类描述并依法确定的一整套标准和措施。资历的内涵比学历的内涵要丰富得多。资历框架是把包括学校教育和非学校教育、正规学习与非正规学习、成人教育与职业培训等在内的各种类型的教育与培训统筹整合，实现各级各类教育、培训的贯通和协调发展，为公民构建一个无障碍的、公平的、可以自由流动的、学习成果可以携带和累积的终身学习体系。同时，通过统一标准的制定和实施，保障和提高教育、培训质量，实现各种资历相互可比、可衔接、可携带，进而促进资历的跨领域、跨行业、跨地区和跨国界的相互认可。

　　资历框架可通过学分的积累、转换和学习成果的认可，给各级各类学生成长成才畅通通道；可通过资历的跨行业跨部门认可填平就业过程中的种种鸿沟；可通过育人标准和用人标准的对接大大提高国家人才培养和人力资源管理的效益；可通过国与国之间资历框架的对比互认，增加彼此信任，促进深度合作；可通过签订双边资历互认协议，为人员跨境流动提供切实的便利；可通过资历框架的建立履行我国在《亚太地区国家高等教育资历互认公约》所作的承诺；通过资历框架国际多边合作交流平台参与、引导国际教育主流话语体系，发挥负责任大国作用，等等。

　　“国家资历框架”的核心要素是“以学习成果为本”、“学分累积与转换系统的构建”，以及“对先前学习经历的认可”。

　　国际经验表明，“国家资历框架”对于融通各级各类教育，构建彼此衔接、整体统一的育人标准和质量保障体系，建设现代化国民教育体系；对于对接教育育人与行业用人标准，为学生就业成才搭建绿色通道；对于建设学习型和终身学习社会；对于增加本国教育透明度，实现与别国资历互认；对于推动国家人力资源管理体系和能力的现代化，均具有十分重要的现实意义和国际意义。

　　“国家资历框架”建设上世纪90年代由英国和新西兰发起。后经英联邦国家推广，至今已有150 多个国家已经建立或正在建设“国家资历框架”。联合国教科文组织及其他多边或区域性国际组织也都在引导、支持、鼓励、帮助成员国建立国家资历框架。欧盟已经建立了区域内统一资历框架，欧盟成员国正在陆续将本国的资历框架与欧盟资历框架对接。东盟统一资历框架正在建设中，东盟多数成员国也已经建立了各自的资历框架。我国香港特别行政区的资历框架建设起步于本世纪初，已于今年上半年实现了与欧盟资历框架的对接。

　　“国家资历框架”建设在我国国家层面尚处于课题研究阶段。近年来国家相关部门逐步认识到建立“国家资历框架”的必要性，陆续出台了一些政策性文件，相继提出“实现不同类型学习成果的互认和衔接”“统筹职业教育和普通教育、继续教育发展，建立学分积累和转换制度”“加快学位学历框架体系建设”等改革理念和任务要求。教育部《“一带一路”建设教育行动计划》更加明确地提出，“加快推进中国教育资历框架开发”。 2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》，正式将“制定国家资历框架”列为国家十三五改革发展议题。2016年 9月，教育部印发《关于推进高等教育学分认定和转换的意见》。2016年10月，全国教育科学规划领导小组办公室批准设立国家社科基金教育学重点课题“国家资历框架研究”。

　　近年来，我国一些机构和学者围绕资历框架在融通普通教育与职业教育、推动终身学习体系建设、保障教育培训质量、改革传统的教育管理与评价体制、促进人才跨境流动等方面的作用和影响，重点围绕“职业资历框架”、“学位资历框架”、“学历资历框架”、“教育资历框架”建设等议题开展研究并形成了一定的成果。主要体现在国家各级各类教育标准不断完善，行业领域内的技能标准逐步规范，努力推动研究生专业学位与职业资格对接，建设“学分银行”促进正规学习与非正规学习成果相互融通等。目前，除香港特别行政区的资历框架已经以法律形式正式实施外，广东省也已经制定了地方性终身教育资历框架。国家开放大学和部分省市先后建立了比较完备的学分银行体系，等等。所有这些都为我国“国家资历框架”建设奠定了良好的基础。

　　但是，国家资历框架建设绝非一朝一夕之功。观察国际成功实践，通常需要5-10年的酝酿、设计、协调、立法、实施、完善。其难处主要是涉及理念的更新、共识的达成、利益的整合、体制机制的改革等。“国家资历框架”是关乎现代化国民教育体系建设、人力资源强国建设、现代化国家人力资源治理体系建设的国家层面的顶层设计，是一项跨领域、跨地区、跨部门、跨行业的系统性改革创新举措。没有“国家资历框架”，单一领域、单一部门、单一省份的涉及资历框架的改革举措，比如学分银行、学习成果认可、资历互认等都难以落到实处。

　　十九大报告指出，“要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略，突出抓重点、补短板、强弱项”“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”。

　　“国家资历框架”建设实质上就是“拆篱笆”“填鸿沟”“补短板”“强弱项”，是搭建“立交桥”、提高国家人才培养、管理、使用效益，实现国家人才治理体系和治理能力现代化的重大举措。因此，迫切需要国家在国家层面下大力气推动。正如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中表述的，要“组建国家资历框架管理机构，发布国家资历框架，制定统一的学习成果、认证标准；建立国家资历框架认证平台，建设国家学习成果转化管理网，学习成果认证服务体系等基础设施，为学习者建立终身学习成果档案；推进同层次或不同层次学校之间，学校与行业、企业、培训机构之间，区域之间实现学习成果互认”。

　　十九大报告指出，“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”“积极促进“一带一路”国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力”。

　　“一带一路”沿线国家多数已经建立或正在建立国家资历框架。在实现与一带一路国家“政策沟通”方面，我国也急需补齐“国家资历框架”这块短板。

　　十三五进程将半，作为一项属于国家顶层设计，涉及国家人力资源管理体系和能力现代化建设的体制机制改革创新的重大举措，“国家资历框架”建设已经变得十分紧迫。